近期，我國民用無人駕駛航空器（以下簡稱無人機）的管理辦法有了新的演進。隨著無人機行業(yè)發(fā)展和安全矛盾深化，在行業(yè)資源配置不斷提高的同時，實際需求與監(jiān)管能力開始分化，民航管理體系自身的局限性和單一性也明顯增大，原有的以運輸航空為主的管理框架面臨挑戰(zhàn)。因此，本文將基于我國情況并結合國際上對無人機監(jiān)管的經(jīng)驗，探索我國的無人機監(jiān)管體系。

一、監(jiān)管現(xiàn)狀

1.上位法缺失

無人機在民用航空的上位法《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《航空法》）中找不到具體的法律條文支持，而無人機的類別被劃分到通用航空，所以現(xiàn)有的管理法規(guī)制定僅僅可以參考《航空法》第十部分中對通用航空的原則性規(guī)定。但是無人機的應用范疇已遠遠超過通用航空，所以參照通用航空的規(guī)定類比而定的管理規(guī)章很難滿足其發(fā)展要求。

例如民航局空管辦2009年發(fā)布的《民用無人機空中交通管理辦法》幾乎全部參考通用航空的管理辦法。雖然空管辦2016年在新發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》做了不少關于無人機適應性的修訂，但是制定的依據(jù)仍然是《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》和《民用航空空中交通管理規(guī)則》，而這些法規(guī)均沒有針對無人機作出規(guī)定。上位法的缺失給政策制定者帶來了不少苦惱，最后只能將核心問題通過“評估管理”的辦法巧妙地“打包”給了運行管理主體，事實是運行管理主體面對具體問題只能一事一議，執(zhí)行效率可想而知了。

2.運營類法規(guī)正在完善

在我國現(xiàn)有管理體系下，無人機的管理將參照民航現(xiàn)有管理體系，大體可分為飛行標準、航空器適航審定、市場管理和空中交通管理。空中交通管理相關法規(guī)上節(jié)已經(jīng)介紹，本節(jié)不再贅述。

飛行標準管理運行標準和人員執(zhí)照，目前飛標司已經(jīng)發(fā)布了《輕小無人機運行管理規(guī)定（試行）》和《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，并且正在不斷完善。我國的無人機的飛行標準管理是走在世界前列的，“無人機云”技術更是給管理提供了廣闊的想象空間。無人機駕駛員的管理有效提升了全行業(yè)從業(yè)者的整體水平。

航空器適航審定管理無人機的設計和生產的標準問題，目前適航司已發(fā)布了《關于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》和《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》。眾所周知，民用航空器合法化應該擁有“三證”，即國籍登記證、適航證和無線電臺許可證。無人機實名制登記的作用與國籍登記證類似，給無人機打上了“民用”的標簽，并申請到了一張“公民身份證”?！睹裼脽o人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》發(fā)布后，已有超過6萬架的無人機拿到了“身份證”，一旦運行中出現(xiàn)問題，管理部門可以根據(jù)這張“身份證”追究責任。無人機雖然拿到了實名登記號，但是離合法化還有兩步要走。首先是適航證，在新的適航政策出臺之前，無人機仍然要根據(jù)09年發(fā)布的《關于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》辦理特許飛行證，這顯然已經(jīng)不滿足行業(yè)需求，但是無人機產品具有多樣性和復雜性的特點，近期很難研究出有效的管理辦法；其次是無線電臺許可證，對于無人機這樣的后起之秀，無線電臺頻譜已經(jīng)是稀缺資源，2012年世界無線電通信大會將國際無人機頻譜分配在5030—5091MHz，但該頻段在我國早已被占用，2015年工信部指定了840.5—845MHz、1430—1444MHz和2408—2440MHz三個無人機使用頻段，但是這些頻段的可用性、安全性和專用性得不到保障，民航局無線電委員會辦公室至今一直沒有認同，相關的標準和政策仍然在多部委間協(xié)調溝通中，所以目前為止還沒有頒發(fā)過一個無人機無線電臺許可證。

市場管理是指對無人機企業(yè)市場行為的監(jiān)管。根據(jù)《航空法》一百四十七條“從事經(jīng)營性通用航空的，應當向國務院民用航空主管部門申請領取通用航空經(jīng)營許可證”，使用無人機從事經(jīng)營性通用航空經(jīng)驗活動必須要取的“經(jīng)營許可證”，目前運輸司正在研究相關的管理政策，預計2017年下半年會面向社會公開征求意見。

3.空管空防法規(guī)缺失

目前世界軍事強國和航空大國十分重視并加快建設空管空防一體化?？展茇撠煂λ牽沼騼群娇掌黠w行活動統(tǒng)一管理控制，實現(xiàn)空域運行安全、經(jīng)濟和有序?？辗镭撠煴O(jiān)視空情，判斷并處理非法侵犯空域的航空器，例如防范近期頻發(fā)的“無人機干擾航班”事件。然而，我國針對無人機的空管和空防法規(guī)幾乎是空白。

我國的空域歸空軍統(tǒng)一管理的，空軍僅將航路航線、進近（終端）和機場管制地帶的空域劃撥給民航局管理。雖然《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》提出了民用航空使用空域范圍內無人機空管的管理規(guī)定，但是絕大多數(shù)情況下，飛行無人機仍然需要遵守空軍的相關規(guī)定。實際上，2013年空管委制定了《無人機飛行管理規(guī)定》，并在相關單位征求意見，但是由于種種原因并沒有具體落實。時隔4年，2017年空管委重新起草了相關管理規(guī)定，目前正在征求意見，最后結果拭目以待。

二、監(jiān)管面臨的“硬傷”

1.空域劃分不合理

《通用航空飛行管制條例》規(guī)定通用航空飛行需要劃設臨時飛行空域，并向飛行管制部門提出劃設臨時飛行空域的申請。由此可見，我國通用航空并不存在即時可用的空域運行空間，通用航空飛行所需要的空域只能通過申請“臨時空域”獲得，否則不得飛行。在這樣的制度下，通用航空在空軍主導進行管理分配的天空下，被空防安全和空域擁堵等各種原因困擾著，難覓得可供飛行的空域。并且空域的多頭管理、不透明的飛行審批體系下，也無法自由、自主地決定飛行安排。目前，無人機的空域使用要遵守通用航空相關的空域管理規(guī)定，因此我國還不具備適合無人機發(fā)展的空域管理體制，需要推進改革的進程。

2.倫理問題

無人機的大規(guī)模應用給傳統(tǒng)的民航倫理體系帶來新的挑戰(zhàn)。首先，大量無人機投入運營后，它的低成本和低風險使傳統(tǒng)通用航空喪失競爭力，將會造成飛行員失業(yè)和通航公司倒閉，改變千萬人的職業(yè)選擇，也違背了發(fā)展通用航空的戰(zhàn)略意義；其次，無人機會嚴重影響到人們的隱私，由于無人機攜帶成像設備的拍攝范圍并沒有受到約束，很有可能出現(xiàn)拍攝涉及個人私密行為或私有財產的圖片或視頻的行為，對此各國還沒有研究出更好的預防手段；最后是無人機作為載具隨時有可能變成武器進行攻擊，為恐怖分子提供了一種便利手段。

3.運行技術不成熟

無人機運行技術發(fā)展不成熟，飛標和適航找不到正態(tài)分布的產品標準體系，空管和空防也找不到通用的監(jiān)管手段，使得監(jiān)管政策找不到合理的參考標準。例如，感知避讓是無人機自主飛行的核心技術，也是無人機適航、空管和飛標必須充分考慮的技術。無人機融入民航空域，需要以“感知避讓”代替“看見避讓”，但由于空域中會同時存在合作目標和非合作目標，同時伴隨存在不同類型的感知避讓技術（例如ADS-B、合成孔徑雷達、激光雷達、電光探測、聲學探測、紅外光探測等），這些技術發(fā)展不成熟，感知能力和感知精度差別較大，政策制定中很難統(tǒng)籌考慮。

三、美國無人機政策環(huán)境

1.兼顧軍民航，政策制定效率較高

FAA隸屬于交通運輸部，F(xiàn)AA的職責是保證和促進航空安全，管理國家空域和空中交通管制系統(tǒng)，制定和頒布航空安全法規(guī)和技術標準，管理民用航空并促進國家空域和航空導航設備的高效使用，促進國內國際航空商業(yè)活動，支援國防需要，促進軍民共用航空系統(tǒng)的發(fā)展。FAA負責國家空域的管理，但空域的劃設和調整需要征求國防部和國家航空航天局的意見，或者同國防部和國家航空航天局共同劃定，從管理機構設置和程序上保證了軍事單位對空域使用的要求。

2.空域劃分較合理，軍民航使用權利對等

FAA采用國際民航組織附件11有關空中交通服務空域類別的建議，將美國空中交通服務空域分為A、B、C、D、E、G等6類空域。美國國家空域系統(tǒng)可以分為管制空域（A、B、C、D、E類空域）、非管制空域（G類空域）和特殊用途空域。特殊用途空域包括空中禁區(qū)、限制區(qū)、告警區(qū)、軍事活動區(qū)、警示區(qū)、管制射擊區(qū)等。根據(jù)國防需要，聯(lián)邦航空局在全國設立了若干特殊用途空域，約有7%—8%的空域供軍方固定使用，25%的空域供軍方臨時使用。臨時空域由軍方提出申請，F(xiàn)AA批準，使用后即撤消。通過民航和軍方的合作，大約有85%的特殊用途空域被辟為聯(lián)合使用空域。在聯(lián)合使用空域，當保留給軍方活動的空域不用時，經(jīng)空管部門授權，其他空域用戶可以使用。

3.空管體系可方便兼容無人機

美國的空管運行體制分為三級，即空中交通管制系統(tǒng)指揮中心、航路交通管制中心、進近／塔臺交通管制中心，F(xiàn)AA在空中交通服務空域向所有航空器提供統(tǒng)一的服務。飛行服務站作為空管系統(tǒng)的輔助設施，主要服務于按目視飛行規(guī)則飛行的通用航空活動。Lockheed Martin（簡稱洛馬公司）公司2006年受FAA委托接管了通用航空飛行服務站的維護管理工作，目前洛馬公司依托飛行服務站，開發(fā)了無人機服務模塊。洛馬通過“飛行員在線”網(wǎng)站，直接將飛行計劃提交給FAA，實現(xiàn)與局方的無縫結合。無人機企業(yè)獲得FAA商業(yè)運營豁免后，無人機操作員可以在該網(wǎng)站上直接輸入信息，獲取最新的禁飛區(qū)等航行情報信息。無人機起飛后，系統(tǒng)監(jiān)視它們是否在計劃的空域中飛行，如果侵犯了其他用戶的空域，會在第一時間通知當?shù)乜展軉挝弧?br />
4.協(xié)會作用顯著

美國的協(xié)會主要包括航空無線電技術委員會（RTCA）、美國材料與試驗協(xié)會（ASTM）和機動車工程師協(xié)會（SAE），協(xié)會在不同領域或從不同方向提出最低安全、性能要求和標準建議，最終會被FAA作為政策制定的依據(jù)，協(xié)會在無人機標準化工作方面起到非常重要的作用。

四、立法體系探索

鑒于無人機的應用需求與政府監(jiān)管能力，筆者建議無人機的監(jiān)管采取“民航監(jiān)管+行業(yè)監(jiān)管+區(qū)域監(jiān)管”三級監(jiān)管體系。

民航監(jiān)管主要針對飛行標準、適航、空管和市場的宏觀監(jiān)管政策對無人機進行監(jiān)管，側重于無人機管理的整體策略。民航局作為無人機主管部門，應綜合考慮運輸航空和通用航空的安全與發(fā)展，從規(guī)章、標準方面做好政策制定。

行業(yè)監(jiān)管則直接和應用部門對接，例如農業(yè)植保作業(yè)，進一步規(guī)范行業(yè)的產品標準、作業(yè)規(guī)范和技能要求，側重于無人機在某個行業(yè)的發(fā)展。這是由無人機的行業(yè)屬性決定的，雖然無人機是航空器，但其更重要的是作為生產工具載體。

區(qū)域監(jiān)管側重于地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調，統(tǒng)籌當?shù)剀姺?、公安和民航等單位，結合當?shù)氐目沼驐l件、治安需求和產業(yè)需求制定屬地化監(jiān)管政策。無人機不像傳統(tǒng)航空器，基本上不會跨地區(qū)運行，所以民航局針對運輸航空制定的“兩級政府、三級管理”方式，對于無人機不適用。無人機監(jiān)管更應該以地方政府為核心，統(tǒng)籌地區(qū)相關部門，為運行無人機制定屬地化政策。其實無人機交通管理（UTM）的很重要的一種商業(yè)模式就是屬地運營，這也是國內在不同地區(qū)存在多個“無人機云”的客觀原因。