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民用無人機立法探索

發(fā)布日期:2017-07-22??來源:民航管干院-通航系??作者:劉洋我要投稿我要評論
民用無人機立法探索


近期,我國民用無人駕駛航空器(以下簡稱無人機)的管理辦法有了新的演進。隨著無人機行業(yè)發(fā)展和安全矛盾深化,在行業(yè)資源配置不斷提高的同時,實際需求與監(jiān)管能力開始分化,民航管理體系自身的局限性和單一性也明顯增大,原有的以運輸航空為主的管理框架面臨挑戰(zhàn)。因此,本文將基于我國情況并結合國際上對無人機監(jiān)管的經(jīng)驗,探索我國的無人機監(jiān)管體系。

一、監(jiān)管現(xiàn)狀


1.上位法缺失

無人機在民用航空的上位法《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱《航空法》)中找不到具體的法律條文支持,而無人機的類別被劃分到通用航空,所以現(xiàn)有的管理法規(guī)制定僅僅可以參考《航空法》第十部分中對通用航空的原則性規(guī)定。但是無人機的應用范疇已遠遠超過通用航空,所以參照通用航空的規(guī)定類比而定的管理規(guī)章很難滿足其發(fā)展要求。

例如民航局空管辦2009年發(fā)布的《民用無人機空中交通管理辦法》幾乎全部參考通用航空的管理辦法。雖然空管辦2016年在新發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》做了不少關于無人機適應性的修訂,但是制定的依據(jù)仍然是《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》和《民用航空空中交通管理規(guī)則》,而這些法規(guī)均沒有針對無人機作出規(guī)定。上位法的缺失給政策制定者帶來了不少苦惱,最后只能將核心問題通過“評估管理”的辦法巧妙地“打包”給了運行管理主體,事實是運行管理主體面對具體問題只能一事一議,執(zhí)行效率可想而知了。

2.運營類法規(guī)正在完善

在我國現(xiàn)有管理體系下,無人機的管理將參照民航現(xiàn)有管理體系,大體可分為飛行標準、航空器適航審定、市場管理和空中交通管理。空中交通管理相關法規(guī)上節(jié)已經(jīng)介紹,本節(jié)不再贅述。

飛行標準管理運行標準和人員執(zhí)照,目前飛標司已經(jīng)發(fā)布了《輕小無人機運行管理規(guī)定(試行)》和《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》,并且正在不斷完善。我國的無人機的飛行標準管理是走在世界前列的,“無人機云”技術更是給管理提供了廣闊的想象空間。無人機駕駛員的管理有效提升了全行業(yè)從業(yè)者的整體水平。

航空器適航審定管理無人機的設計和生產的標準問題,目前適航司已發(fā)布了《關于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》和《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》。眾所周知,民用航空器合法化應該擁有“三證”,即國籍登記證、適航證和無線電臺許可證。無人機實名制登記的作用與國籍登記證類似,給無人機打上了“民用”的標簽,并申請到了一張“公民身份證”?!睹裼脽o人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》發(fā)布后,已有超過6萬架的無人機拿到了“身份證”,一旦運行中出現(xiàn)問題,管理部門可以根據(jù)這張“身份證”追究責任。無人機雖然拿到了實名登記號,但是離合法化還有兩步要走。首先是適航證,在新的適航政策出臺之前,無人機仍然要根據(jù)09年發(fā)布的《關于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》辦理特許飛行證,這顯然已經(jīng)不滿足行業(yè)需求,但是無人機產品具有多樣性和復雜性的特點,近期很難研究出有效的管理辦法;其次是無線電臺許可證,對于無人機這樣的后起之秀,無線電臺頻譜已經(jīng)是稀缺資源,2012年世界無線電通信大會將國際無人機頻譜分配在5030—5091MHz,但該頻段在我國早已被占用,2015年工信部指定了840.5—845MHz、1430—1444MHz和2408—2440MHz三個無人機使用頻段,但是這些頻段的可用性、安全性和專用性得不到保障,民航局無線電委員會辦公室至今一直沒有認同,相關的標準和政策仍然在多部委間協(xié)調溝通中,所以目前為止還沒有頒發(fā)過一個無人機無線電臺許可證。

市場管理是指對無人機企業(yè)市場行為的監(jiān)管。根據(jù)《航空法》一百四十七條“從事經(jīng)營性通用航空的,應當向國務院民用航空主管部門申請領取通用航空經(jīng)營許可證”,使用無人機從事經(jīng)營性通用航空經(jīng)驗活動必須要取的“經(jīng)營許可證”,目前運輸司正在研究相關的管理政策,預計2017年下半年會面向社會公開征求意見。

3.空管空防法規(guī)缺失

目前世界軍事強國和航空大國十分重視并加快建設空管空防一體化??展茇撠煂λ牽沼騼群娇掌黠w行活動統(tǒng)一管理控制,實現(xiàn)空域運行安全、經(jīng)濟和有序??辗镭撠煴O(jiān)視空情,判斷并處理非法侵犯空域的航空器,例如防范近期頻發(fā)的“無人機干擾航班”事件。然而,我國針對無人機的空管和空防法規(guī)幾乎是空白。

我國的空域歸空軍統(tǒng)一管理的,空軍僅將航路航線、進近(終端)和機場管制地帶的空域劃撥給民航局管理。雖然《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》提出了民用航空使用空域范圍內無人機空管的管理規(guī)定,但是絕大多數(shù)情況下,飛行無人機仍然需要遵守空軍的相關規(guī)定。實際上,2013年空管委制定了《無人機飛行管理規(guī)定》,并在相關單位征求意見,但是由于種種原因并沒有具體落實。時隔4年,2017年空管委重新起草了相關管理規(guī)定,目前正在征求意見,最后結果拭目以待。

二、監(jiān)管面臨的“硬傷”

1.空域劃分不合理

《通用航空飛行管制條例》規(guī)定通用航空飛行需要劃設臨時飛行空域,并向飛行管制部門提出劃設臨時飛行空域的申請。由此可見,我國通用航空并不存在即時可用的空域運行空間,通用航空飛行所需要的空域只能通過申請“臨時空域”獲得,否則不得飛行。在這樣的制度下,通用航空在空軍主導進行管理分配的天空下,被空防安全和空域擁堵等各種原因困擾著,難覓得可供飛行的空域。并且空域的多頭管理、不透明的飛行審批體系下,也無法自由、自主地決定飛行安排。目前,無人機的空域使用要遵守通用航空相關的空域管理規(guī)定,因此我國還不具備適合無人機發(fā)展的空域管理體制,需要推進改革的進程。

2.倫理問題

無人機的大規(guī)模應用給傳統(tǒng)的民航倫理體系帶來新的挑戰(zhàn)。首先,大量無人機投入運營后,它的低成本和低風險使傳統(tǒng)通用航空喪失競爭力,將會造成飛行員失業(yè)和通航公司倒閉,改變千萬人的職業(yè)選擇,也違背了發(fā)展通用航空的戰(zhàn)略意義;其次,無人機會嚴重影響到人們的隱私,由于無人機攜帶成像設備的拍攝范圍并沒有受到約束,很有可能出現(xiàn)拍攝涉及個人私密行為或私有財產的圖片或視頻的行為,對此各國還沒有研究出更好的預防手段;最后是無人機作為載具隨時有可能變成武器進行攻擊,為恐怖分子提供了一種便利手段。

3.運行技術不成熟

無人機運行技術發(fā)展不成熟,飛標和適航找不到正態(tài)分布的產品標準體系,空管和空防也找不到通用的監(jiān)管手段,使得監(jiān)管政策找不到合理的參考標準。例如,感知避讓是無人機自主飛行的核心技術,也是無人機適航、空管和飛標必須充分考慮的技術。無人機融入民航空域,需要以“感知避讓”代替“看見避讓”,但由于空域中會同時存在合作目標和非合作目標,同時伴隨存在不同類型的感知避讓技術(例如ADS-B、合成孔徑雷達、激光雷達、電光探測、聲學探測、紅外光探測等),這些技術發(fā)展不成熟,感知能力和感知精度差別較大,政策制定中很難統(tǒng)籌考慮。

三、美國無人機政策環(huán)境

1.兼顧軍民航,政策制定效率較高

FAA隸屬于交通運輸部,F(xiàn)AA的職責是保證和促進航空安全,管理國家空域和空中交通管制系統(tǒng),制定和頒布航空安全法規(guī)和技術標準,管理民用航空并促進國家空域和航空導航設備的高效使用,促進國內國際航空商業(yè)活動,支援國防需要,促進軍民共用航空系統(tǒng)的發(fā)展。FAA負責國家空域的管理,但空域的劃設和調整需要征求國防部和國家航空航天局的意見,或者同國防部和國家航空航天局共同劃定,從管理機構設置和程序上保證了軍事單位對空域使用的要求。

2.空域劃分較合理,軍民航使用權利對等

FAA采用國際民航組織附件11有關空中交通服務空域類別的建議,將美國空中交通服務空域分為A、B、C、D、E、G等6類空域。美國國家空域系統(tǒng)可以分為管制空域(A、B、C、D、E類空域)、非管制空域(G類空域)和特殊用途空域。特殊用途空域包括空中禁區(qū)、限制區(qū)、告警區(qū)、軍事活動區(qū)、警示區(qū)、管制射擊區(qū)等。根據(jù)國防需要,聯(lián)邦航空局在全國設立了若干特殊用途空域,約有7%—8%的空域供軍方固定使用,25%的空域供軍方臨時使用。臨時空域由軍方提出申請,F(xiàn)AA批準,使用后即撤消。通過民航和軍方的合作,大約有85%的特殊用途空域被辟為聯(lián)合使用空域。在聯(lián)合使用空域,當保留給軍方活動的空域不用時,經(jīng)空管部門授權,其他空域用戶可以使用。

3.空管體系可方便兼容無人機

美國的空管運行體制分為三級,即空中交通管制系統(tǒng)指揮中心、航路交通管制中心、進近/塔臺交通管制中心,F(xiàn)AA在空中交通服務空域向所有航空器提供統(tǒng)一的服務。飛行服務站作為空管系統(tǒng)的輔助設施,主要服務于按目視飛行規(guī)則飛行的通用航空活動。Lockheed Martin(簡稱洛馬公司)公司2006年受FAA委托接管了通用航空飛行服務站的維護管理工作,目前洛馬公司依托飛行服務站,開發(fā)了無人機服務模塊。洛馬通過“飛行員在線”網(wǎng)站,直接將飛行計劃提交給FAA,實現(xiàn)與局方的無縫結合。無人機企業(yè)獲得FAA商業(yè)運營豁免后,無人機操作員可以在該網(wǎng)站上直接輸入信息,獲取最新的禁飛區(qū)等航行情報信息。無人機起飛后,系統(tǒng)監(jiān)視它們是否在計劃的空域中飛行,如果侵犯了其他用戶的空域,會在第一時間通知當?shù)乜展軉挝弧?br />
4.協(xié)會作用顯著

美國的協(xié)會主要包括航空無線電技術委員會(RTCA)、美國材料與試驗協(xié)會(ASTM)和機動車工程師協(xié)會(SAE),協(xié)會在不同領域或從不同方向提出最低安全、性能要求和標準建議,最終會被FAA作為政策制定的依據(jù),協(xié)會在無人機標準化工作方面起到非常重要的作用。

四、立法體系探索

鑒于無人機的應用需求與政府監(jiān)管能力,筆者建議無人機的監(jiān)管采取“民航監(jiān)管+行業(yè)監(jiān)管+區(qū)域監(jiān)管”三級監(jiān)管體系。

民航監(jiān)管主要針對飛行標準、適航、空管和市場的宏觀監(jiān)管政策對無人機進行監(jiān)管,側重于無人機管理的整體策略。民航局作為無人機主管部門,應綜合考慮運輸航空和通用航空的安全與發(fā)展,從規(guī)章、標準方面做好政策制定。

行業(yè)監(jiān)管則直接和應用部門對接,例如農業(yè)植保作業(yè),進一步規(guī)范行業(yè)的產品標準、作業(yè)規(guī)范和技能要求,側重于無人機在某個行業(yè)的發(fā)展。這是由無人機的行業(yè)屬性決定的,雖然無人機是航空器,但其更重要的是作為生產工具載體。

區(qū)域監(jiān)管側重于地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調,統(tǒng)籌當?shù)剀姺?、公安和民航等單位,結合當?shù)氐目沼驐l件、治安需求和產業(yè)需求制定屬地化監(jiān)管政策。無人機不像傳統(tǒng)航空器,基本上不會跨地區(qū)運行,所以民航局針對運輸航空制定的“兩級政府、三級管理”方式,對于無人機不適用。無人機監(jiān)管更應該以地方政府為核心,統(tǒng)籌地區(qū)相關部門,為運行無人機制定屬地化政策。其實無人機交通管理(UTM)的很重要的一種商業(yè)模式就是屬地運營,這也是國內在不同地區(qū)存在多個“無人機云”的客觀原因。

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標簽:??無人機立法 無人機監(jiān)管
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