?近年來，多地積極推廣植保無人機技術，鼓勵種糧大戶、種植合作社強化農(nóng)業(yè)科技管理，利用植保無人機對農(nóng)作物進行噴藥作業(yè)。
2016年以來各地不時出現(xiàn)“黑飛擾航”事件，讓高歌猛進的消費級無人機遭遇“一刀切監(jiān)管”的挫折。“一刀切式的管理，一味去‘堵’，沒有給愿意守法飛行的用戶一個釋放需求的渠道。”大疆創(chuàng)新副總裁邵建伙對媒體表示。事實上，這場“一刀切”風波慢慢平息后，監(jiān)管部門、業(yè)內(nèi)專家、企業(yè)等各方開始理性探討民用無人機如何科學監(jiān)管。按什么標準監(jiān)管，成為業(yè)內(nèi)要重新思考的問題。
不斷變化的無人機分類標準
如何對無人機進行分類，民航局近年有過多種規(guī)定。民航局官網(wǎng)公開文件顯示，2013年中國民用航空局飛行標準司(簡稱“飛標司”)下發(fā)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》(簡稱《暫行規(guī)定》)，指出“無人機系統(tǒng)分類繁雜，所適用空域遠比有人駕駛航空器廣闊，因此有必要實施分類管理。”其中，將無人機按空機質(zhì)量分成微型、輕型、小型、大型4種。
2015年底，飛標司下發(fā)《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》，將無人機細分成7種，包括按空機重量大小分的4種，以及植保類無人機、無人飛艇和100米外可超視距運行的I、II類無人機。去年7月11日又發(fā)布《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，再次修改無人機分類標準，將無人機分類由7種擴為9種，增加空機重量大于116千克小于等于5700千克和空機重量大于5700千克這兩種無人機。同時將2013年11月18日發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》廢止。
無人機分類到底按何種標準，哪種分類標準更利于監(jiān)管?目前，國家層面對于無人機還沒有統(tǒng)一分類標準，但一些地方政府部門在制定無人機監(jiān)管政策的時候已經(jīng)有一些實踐經(jīng)驗。此前發(fā)布的《全國無人機政策分析報告》顯示，目前地方在無人機分類上較多采用按重量分類的方式。近期，國家空管委發(fā)布的《開展無人駕駛航空器專項整治情況暨加強管理工作的問卷調(diào)查》(簡稱《調(diào)查》)被視為是無人機上位法即將出臺的信號，其中提出：“基于可能的運行風險，以重量為基本指標，結合高度、速度和飛行控制距離等性能限制，將民用無人駕駛航空器(不含航模、浮空物及植保專用無人駕駛航空器)分為微型、輕型、小型、中型和大型五類。”
該分類的好處是能比較精準地根據(jù)重量、體積大小區(qū)分可能出現(xiàn)的危害程度，從而進行較為精準的監(jiān)管。中國航空運輸協(xié)會通航分會副總干事、國家空管委原副局長孫衛(wèi)國認為，無人機今后按重量分類監(jiān)管，微型或基本不用申報，只要不進入禁飛區(qū)域，飛行安全由無人機所有人自己負責，“我覺得應該利用排除法，把不能飛的地方劃出來，不能一刀切。這本來是一個領先的行業(yè)，如果城市里面基本不讓飛了，對整個行業(yè)的發(fā)展不利。”
“我認為把這一塊分得太細會有點吹毛求疵，沒有必要。”深圳市無人機行業(yè)協(xié)會常務副會長林衛(wèi)東說。
按應用還是重量分類引熱議
按應用分類的方法，業(yè)內(nèi)也有人提過。中國民航科學技術研究院政策法規(guī)研究所博士李亞凝說，他曾經(jīng)向有關部門提出該分類法，理由是無人機很可能會演變成“會飛的機器人”，這個“機器人”能做許多不可控的事，如搜集他人隱私，搜集軍事機密等，這些行為或許微型無人機就能做到。若按質(zhì)量分類監(jiān)管，微型無人機很可能不在監(jiān)管范圍，就會帶來安全隱患，因此不能僅按無人機的機械構造來進行分類監(jiān)管。
李亞凝的觀點獲得業(yè)內(nèi)一些人的贊同，但也有人反對。中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會執(zhí)行秘書長、無人機管理辦公室主任柯玉寶堅持“還是按重量分類好”。“如果按應用分類，有些過重的無人機用途不在重點監(jiān)管范圍內(nèi)就不用管了?這類無人機若駕駛不當，摔下來是否會危及地面百姓的安全呢?”他認為，目前國際上大多國家對無人機分類是按重量區(qū)分，各個用途之間的邊界也不好區(qū)分。若按用途區(qū)分，監(jiān)管難度更大。
李亞凝對按應用分類監(jiān)管的辦法也有擔憂。他說，目前國際上并沒有對民用航空器做一個區(qū)分，“如果民用航空器用于民事用途的話，由中國民航局來管理，如果是政府行為的用途，可能就沒辦法按照民用航空的管理辦法來管理。”在用途方面是否能跟目前的監(jiān)管機制銜接起來，也是一個問題。
李亞凝對于微型無人機倫理問題的思考，也有不少人提及。有觀點認為，無人機大規(guī)模應用給傳統(tǒng)的民航倫理體系帶來新挑戰(zhàn)。無人機會侵犯人們的隱私，由于無人機攜帶成像設備的拍攝范圍沒有受到約束，很可能拍攝涉及個人私密行為或私有財產(chǎn)的圖片或視頻。對此，各國還沒有研究出更好預防手段。無人機作為載具隨時有可能變成武器發(fā)動攻擊，為恐怖分子提供一種便利手段。
南都記者注意到，針對這些憂慮，不少地方政府出臺文件時特別規(guī)定禁止無人機的非法行為。例如，近期出臺的《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法》(征求意見稿)提出，任何單位和個人不得利用無人機進行“偷拍軍事設施、市、區(qū)黨委和政府以及其他保密場所”“投放包含淫穢、色情、賭博、迷信、恐怖、暴力等內(nèi)容的宣傳品”“偷窺、偷拍個人隱私”等行為。
“植保無人機監(jiān)管或逐漸放開”
無論是按照重量來進行分類監(jiān)管，還是按用途分類監(jiān)管，作為特殊用途的植保專用無人機似乎都處于比較“尷尬”地位。今年1月，公安部發(fā)布《中華人民共和國治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》公開征求意見的公告，其中規(guī)定：違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處五日以上十日以下拘留;情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。
對此，不少無人機植保企業(yè)提出看法，提議放開低空30米以下、可視范圍內(nèi)、非人口密集區(qū)的飛行區(qū)域。今年1月16日，農(nóng)業(yè)部在北京召開全國農(nóng)業(yè)機械化工作會議，農(nóng)業(yè)部機械化司司長李衛(wèi)國指出，今年將繼續(xù)穩(wěn)步實施農(nóng)機新產(chǎn)品補貼試點，允許在適宜地區(qū)開展植保無人機補貼試點。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至去年6月全國農(nóng)用無人機保有量4890架，2015年底為2324架。
“現(xiàn)在植保無人機因為沒有明確主管部門，所以沒法鑒定，農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)機鑒定目前只鑒定地上走的農(nóng)機，無權鑒定無人機;不能鑒定就不能推廣，也不能納入農(nóng)機補貼目錄，在江蘇，農(nóng)民購買植保無人機不能像購買拖拉機一樣享受補貼。我建議當務之急是要明確農(nóng)業(yè)部門為植保無人機的主管部門，盡快制定行業(yè)標準，加快植保無人機產(chǎn)業(yè)化。”在今年全國兩會上，全國人大代表、江蘇省農(nóng)委主任吳沛良如是說。
在參與過多次民用無人機業(yè)內(nèi)討論的柯玉寶看來，“一刀切”不該殃及植保無人機，植保無人機監(jiān)管很可能被逐步放開，在一些特定基礎上對植保無人機的監(jiān)管不會嚴于商用或個人用的無人機。
他國對無人機監(jiān)管規(guī)定
●美國：《2012年FAA現(xiàn)代化和改革法案》對于民用無人航空器系統(tǒng)就分為小型無人航空器系統(tǒng)與其他無人航空器系統(tǒng)兩類。2016年6月，美國聯(lián)邦航空管理局正式宣布首部專門針對小型無人機的管理規(guī)則，其對無人機“合法”的裁決標準是重量低于25公斤，飛行高度不能超過120米，飛行速度最高為每小時100英里。除對飛行區(qū)域有明確規(guī)定外，還要求商用無人機操作者需至少在16歲以上，持有相應證書并通過美國交通安全局的審查。申請執(zhí)照者仍需通過美國政府的安全背景審查，每兩年參加一次航空知識筆試。
●日本：2015年表決通過《小型無人機飛行管制法案》，規(guī)定首相官邸、國會、皇宮等重要設施以及外側近300米的地區(qū)被列為禁飛區(qū);頒布《航空修正法案》，規(guī)定禁止未經(jīng)許可在影響航空安全、人口住宅集中的上空，集會、展覽會等人員密集的上空飛行;修訂《航空法》對無人機的定義、飛行路線等出臺更詳盡規(guī)定。2016年制定的《無人機規(guī)制法》明確核電站、軍政設施等敏感區(qū)域上空禁止使用無人機，并且在機場、人口集中區(qū)域及150米以上空域使用無人機需事先得到交通省許可。
●德國：《航空管理法》規(guī)定，所有重量超過5公斤的無人機必須持有許可證才能飛行。帶有照相、錄像等拍攝功能的飛機，不得在未經(jīng)當事人同意的情況下拍攝個人或其私人領域，如房屋、建筑等。今年年初，德國擬定無人機新法律草案，提出牌照制、駕照制、飛行許可制、敏感區(qū)域禁飛制。其中，牌照制要求任何重量超過250克的飛行器必須在醒目位置上寫有其所有人的姓名以及住址。
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