南都：從軍民融合角度，空域申請可以如何改革？

孫衛(wèi)國：通用航空涉及到國家空域安全，又涉及到民用航空的飛行。目前通航飛行任務(wù)是由民航局來批的，軍方管制部門則負(fù)責(zé)空域?qū)徟?，造成同一個飛行計劃要在兩個地方報兩次，這樣的申報對通航、無人機都不方便，審批的成本非常高。從軍民融合的角度，能否有辦法提供一站式服務(wù)，比如民航和軍航的一些部門，聯(lián)合在一起辦公？今后我們國家空域管理，應(yīng)該也是軍民聯(lián)合的機構(gòu)。

南都：對于我國無人機的發(fā)展，您有什么建議？

孫衛(wèi)國：我認(rèn)為，國家應(yīng)該多鼓勵私人航空器包括無人機的消費。現(xiàn)在我們國家行業(yè)政策更多側(cè)重于對通航企業(yè)的鼓勵，但忽略了對私人航空器發(fā)展的鼓勵。

對私人飛行鼓勵政策不多，限制的要求卻多，個人申請空域難度大，包括現(xiàn)在的一些無人機政策，會阻礙這個行業(yè)的發(fā)展。

南都：為什么要鼓勵私人航空器的發(fā)展？

孫衛(wèi)國：發(fā)展私人航空器有很多好處，第一，可以培養(yǎng)大量的國家年輕航空人才，青少年從小熱愛航空，長大后就會有更多人投入到航空事業(yè)中，對促進(jìn)國家航空事業(yè)的發(fā)展，保持我國在全球航空行業(yè)的領(lǐng)先地位有重要意義。第二，從軍民融合角度來講，發(fā)展私人航空器和愛好者可以為軍用航空奠定基礎(chǔ)，能夠儲備國防后備力量。第三，從產(chǎn)業(yè)上來講，大力鼓勵無人機等私人航空器的消費，可以帶動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。航空屬于高技術(shù)行業(yè)，這樣有利于國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。國家發(fā)展無人機，包括通用航空，鼓勵更多年輕人去投入，有重要的現(xiàn)實意義。

南都：鼓勵無人機等私人航空器發(fā)展的同時，如何保障安全問題？

孫衛(wèi)國：有幾個方面可以保障。第一，從技術(shù)上，我們可以采取更多高技術(shù)措施保障安全，像是電子圍欄、監(jiān)控系統(tǒng)、定位等方式；第二，從法制上，盡快完成無人機的法律法規(guī)，讓使用者有法可依，依法飛行；第三，需要加強對無人機愛好者的航空法律知識培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)，駕駛員要考慮到無人機有消費的一面，同時也有擾航等影響安全的一面，小心飛行。

總的來說，不能因為無人機有不安全因素，就過度強調(diào)飛行安全，肯定會制約產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。強調(diào)安全，不能過度。

回顧

釋放低空空域開放信號7年　通用航空器“上天難”仍待解

2010年，國務(wù)院、中央軍委發(fā)文釋放低空空域開放信號。2011年，時任民航局局長的李家祥指出全國低空空域的全面開放要爭取到2015年實現(xiàn)。7年過去，我國通用航空器“上天難”的問題仍未解決。低空空域開放再度成為關(guān)注焦點。

國務(wù)院、中央軍委釋放開放信號

據(jù)了解，目前空域管理的最高法律法規(guī)有兩個，《中華人民共和國民用航空法》(簡稱《民用航空法》)和《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》(簡稱《飛行基本規(guī)則》)。其中，《民用航空法》規(guī)定了國家對空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，劃分空域應(yīng)當(dāng)兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用。2001年修改并發(fā)布的《飛行基本規(guī)則》則對飛行活動進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

新中國成立后，國家空域管理交由空軍負(fù)責(zé)。上世紀(jì)80年代以來，我國空域及航路、航線結(jié)構(gòu)做了多次調(diào)整。據(jù)中國民用航空局空中交通管理局“空管大事記”介紹，在2000年6月，空軍將26條航路移交民航管制指揮。但是，按照《飛行基本規(guī)則》規(guī)定，中國境內(nèi)飛行管制仍由空軍統(tǒng)一組織實施，且獲準(zhǔn)飛出或者飛入中華人民共和國領(lǐng)空的航空器，實施飛出或者飛入中華人民共和國領(lǐng)空的飛行和各飛行管制區(qū)間的飛行，必須經(jīng)中國人民解放軍空軍批準(zhǔn)。

2010年，國務(wù)院、中央軍委發(fā)布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》(簡稱《意見》)，這份文件指出在對整個低空空域的管理改革上，要采取分類管理的方式，被業(yè)界普遍認(rèn)為是低空空域開放信號的釋放。

《意見》指出，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學(xué)、運行機制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全等問題。要按照管制空域、監(jiān)視空域和報告空域分類劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實行分類管理試點。

其中，在管制空域，航空用戶要申請飛行計劃，空管部門掌握飛行動態(tài)，實施管制指揮；在監(jiān)視空域，航空用戶需報備飛行計劃，空管部門監(jiān)視飛行動態(tài)，提供飛行情報和告警服務(wù)；在報告空域，航空用戶報備飛行計劃，向空管部門通告起飛和降落時刻，自行組織實施，空管部門根據(jù)用戶需要，提供航行情報服務(wù)。

低空空域原爭取2015年開放

2011年，時任民航局局長的李家祥在接受媒體采訪時表示，將在吉林、廣東、黑龍江三省低空開放試點的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在湖南、湖北、廣西、內(nèi)蒙古東部擴大試點范圍，爭取到2015年實現(xiàn)全國低空空域的全面開放。

2015年底，據(jù)《西安晚報》報道，國家空管委辦公室副主任的蔡軍在2015年中國國際通用航空大會高峰論壇上表示：“截至目前，我國先后實施了低空空域改革試點和兩大區(qū)、七小區(qū)的擴大試點，涉及全國有14個省、自治區(qū)和直轄市，約33%的低空空域由過去的全域管制調(diào)整為管制、監(jiān)視、報告三類不同屬性的管理。”但是直到2015年底，我國低空空域仍未實現(xiàn)全面開放。

低空空域改革仍在推進(jìn)中

近年來，中央也多次發(fā)文強調(diào)要推進(jìn)低空空域改革。

2016年5月17日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》對擴大低空空域開放提出明確要求，指出要將我國低空空域管理改革由1000米真高推廣到3000米，實現(xiàn)監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接。2016年5月25日，民航局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化民航改革工作的意見》，提出要推動國家空管調(diào)整改革，深化軍民聯(lián)合運行，擴大民航的可用空域資源，提高民航空域使用效率。

2016年6月16日，國家發(fā)改委召開貫徹落實促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見電視電話會議。國家發(fā)改委副主任胡祖才在會上表示，國家發(fā)改委將重點推進(jìn)培育通用航空市場，加快通用機場建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，擴大低空空域開放，強化全程安全監(jiān)管等五大任務(wù)。2016年7月，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》?！兑庖姟诽岢觯獌?yōu)化空域結(jié)構(gòu)，推進(jìn)空域分類管理和低空空域管理改革，建立空域動態(tài)管理、靈活使用機制。

不過，中國人民解放軍中部戰(zhàn)區(qū)空軍司令員莊可柱在接受媒體采訪時強調(diào)，低空空域管理改革不是簡單的“低空開放”，必須以確保國家領(lǐng)空安全，確保首都地區(qū)、重要軍事目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、重要的地標(biāo)性建筑等安全為前提。

莊可柱解釋道，由于通航飛行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味地強調(diào)開放，管理手段、管理法規(guī)不能及時跟上，就很難對“低慢小”航空器實施有效控制。

出品：南方都市報無人機研究中心 采寫：南都記者 饒麗冬 卜羽勤